這是在江蘇省南京市高淳區椏溪國際慢城拍攝的油菜花田和民居 李響攝

群內外的利益糾葛

半月談城市群調研小分隊

我國城市群在推進新型城鎮化、緩解大城市病、促進區域協調發展等方面，發揮了積極作用。但與此同時，城市群在高速發展中也存在巨大的協同發展難點。一方面，城市群內的各城市之間由于利益因素互相博弈，協調機制不健全;另一方面，城市群與城市群之間存在同質化競爭、資源錯配等問題。缺都市圈規劃、缺創新合作平臺、缺制度對接，成為城市群亟待解決的問題。

一個普遍困擾：項目推進協調難

協調難，是半月談記者在長三角、長株潭、成渝等區域采訪時聽到最多的聲音。在規劃、項目、政策等多個層面，城市群建設面臨大量的協調工作。

在我國現行的行政體制下，除了京津冀城市群建設由中央直接領導，多數城市群都是各城市平等友好協商。雖然部分特大城市起著龍頭作用，但其協調能力與其地位并不匹配。

在長三角地區，浙江、江蘇、安徽和上海三省一市每年都要舉辦碰頭會，共同商議城市協同發展的重大議題，還成立了多個城市協作專家委員會。這么多年開會達成的共識、議題、備忘錄有好幾摞，可真正落到實處的項目屈指可數。“關鍵在于缺少具體牽頭人和部門，很多工作協調起來非常難。”浙江省嘉興市發改委黨組成員吳曉云表示。

存在協調難的，不止長三角這樣的跨省域城市群。湘潭經開區黨工委書記孫銀生介紹，雖然長株潭城市群同在湖南省內，但也缺乏一個強有力的統籌機構。湖南長株潭兩型試驗區管委會權責有限，協調機制不健全。城市群現行的稅收、投資等政策都以行政區劃為基礎，資金、技術、政策、資源等要素流動性不暢。

“要行動隊，不要清談館。”在沒有核心城市明確牽頭的情況下，城市群很多建設項目會停留在口頭上。對于一些市場經濟發育較好的城市群來說，在市場主體自發合作的基礎上，加強更高層面的協調，用好政府和市場兩只手顯得尤為重要。

兩種認識誤區：“大干快上”和“固守一方”

雖然城市群建設在我國已走過10多年的歷程，但仍存在兩種比較典型的認識誤區。

一種是勁頭很足，大干快上。借城市群建設搞新區建設，不考慮本區域人口的實際流入流出情況，造成資源錯配和浪費。

中國區域科學協會副秘書長、上海財經大學城市與區域科學學院副院長張學良認為，多數城市規劃仍是為人口增長而規劃。事實上，在快速城鎮化過程中，一些城市也出現收縮的跡象。根據2000年和2010年的人口普查數據，在287個地級市樣本中，出現人口收縮的城市有82個，占比達30.71%。“城市群建設不能違背人口流動的規律。”張學良說，一些新區如鄂爾多斯的康巴什、唐山的曹妃甸和昆明的呈貢等，按常規速度測算，如要達到規劃人口遷入目標，所需時間會超過預期。

一種是相對保守，死守自己的“一畝三分地”。在道路互通、信息共享等方面推進不積極，生怕本地的利益受損。

例如，長沙、湘潭、株洲三市在長株潭一體化方面的發展意愿不同步。湘潭對接長沙的意愿強烈，而長沙對接湘潭的意愿顯弱。據了解，長沙與湘潭的基礎設施建設存在“斷頭路”現象。雙向六車道的城市群主干道“瀟湘大道”有4公里在長沙范圍，一直沒修通。湘潭的受訪干部認為，長沙可能有自己的考慮，因為長沙地價比湘潭高很多，一旦修通對長沙地價會有影響。而長沙市的受訪干部認為，長沙推進長株潭一體化的積極性其實很高，但政府資源有限，“湘潭希望我們把資源都用在發展南部，但長沙東部、西部、北部也需要發展”。

三類要素缺乏：缺規劃、缺平臺、缺制度對接

——缺中間層的都市圈規劃。以長三角城市群為例，如果按26個城市計算，面積達21萬平方公里。如果按三省一市計算，面積達35萬平方公里。這樣大尺度的空間，使得規劃不可能精準精細。

“我國雖然提出了大都市圈的概念，但目前尚缺乏小尺度、跨區域、相對精準的大都市圈規劃。”張學良說。中國經濟體制改革研究會副會長樊綱認為，我國應盡快建立統計意義上的大都市圈界定標準并啟動相關的大都市圈規劃。

——缺創新型的合作平臺。城市群成員開展各種形式的合作，必然涉及費用和成本的分攤。“雖然近年來廣佛同城化取得顯著進展，但很多項目還是要不停地談判。比如要修一座橋，哪個市出錢、出多少錢，誰著急更想向對方靠攏，誰就多承擔。”佛山市發展和改革局區域經濟科科長楊中說。

要解決此類問題，需要創新型的合作平臺。上海市發改委發展規劃處處長張忠偉介紹，長三角城市群正在研究設立長三角城市群一體化發展投資基金。鼓勵社會資本參與基金設立和運營，重點投向跨區域重大基礎設施互聯互通、生態環境聯防共治等領域。

——缺社會類的制度對接。城市群的發展已逐漸從硬件相通走向軟件對接階段。要實現人的安居樂業，最重要的就是在城市群內部加強醫療、教育和社保等制度的對接，實現社會資源的優化配置和公共服務的均等化。

“政府制度資源的合作不可能立即產生經濟效益，但如果不開展這一合作，區域一體化就難以實現。而一旦制度合作將發展環境基礎打好，產生的厚積薄發效應會在若干年后顯示出來。”中國國際經濟交流中心上海分中心秘書長、長三角規劃專家郁鴻勝說。

另外，我國的城市群與國外相比，大城市的基礎設施和公共服務并不差，但城市群內的三四線城市、小城鎮所提供的公共產品質量差距比較明顯。“解決這些問題，資源共享是關鍵。”中國城市科學研究會理事長仇保興告訴記者。

很多中小城市在與大城市共享資源方面表現積極。浙江嘉善縣正在加快推進上海師范大學附屬嘉善實驗學校的建設，海寧市則引進上海長海醫院托管海寧人民醫院。“通過資源共享，提高了中小城市公共服務供給的水平，進而提升了區域的綜合競爭力。”海寧市市長曹國良說。(半月談城市群調研小分隊：方列 劉良恒 何欣榮 徐旭忠 李俊義 張超 白明山 趙瑞希)

突破“極化”現象，重塑發展模式

半月談城市群調研小分隊

“十三五”時期是我國城市群戰略大力推進的關鍵時期，要實現城市群經濟的發展和壯大，必須在城市群內部設置科學的競合機制，進行各個行政主體之間的利益協調，并通過科技和制度創新重塑城市群發展模式。

我國城市群發展三大戰略方向

空間格局上從單極化向多極化、扁平化發展。過去，我國區域發展存在著過度極化的現象，即使在城市群內部也存在著嚴重的發展不均衡現象。未來，要以大城市為依托，逐步打造大中小城市和小城鎮協調發展格局。城市群內部的要素和資源逐步向整體擴散，各城市最終形成分工明確、功能合理、產業布局協調的扁平化城市體系。

發展動能要從要素和政策驅動轉向創新驅動。隨著勞動力成本上升、生態環保要求提高，城市群發展的要素和政策紅利空間越來越有限。未來，中國城市群要成為世界高端要素集聚地，必須走創新驅動的路子，在科技、制度、理念以及管理等領域不斷創新。

發展模式從政府主導轉向市場主導。我國的城市化進程主要遵循自上而下的推動模式，即政府通過行政力量來集中資源和政策發展城市。隨著城市化水平和市場化水平的提高，城市群的發展應該逐漸樹立自下而上的推動模式，充分發揮市場機制作用。在區域規劃的前提下，通過價格機制讓要素充分流動，讓產業在城市群間、城市群內部自由選擇，獲得最優效率。

構建多元參與的協調發展機制

半月談記者調研發現，當前城市發展中普遍存在的環境污染、資源匱乏等問題，往往超出現有行政區劃的邊界，導致地方政府在解決問題時或力不從心或互相推諉，甚至進一步導致問題的惡化。

區域協調機制在實現區域協同發展的過程中起著重要作用。“構筑城市群內各地方政府共同參與、制度化水平較高的區域協調和監督機制，綜合運用各方面手段和政策，協調各方利益，才能對促進城市群的整體發展起到積極作用。”湖南省委黨校經濟教研部教授王克修說，城市群要建立定期協商制度，加強信息溝通、增進互信互助，真正把促進城市群協調發展作為最高目標。

2017年9月，廣州、佛山兩市政府共同印發《廣佛同城化“十三五”發展規劃(2016-2020年)》，這是廣佛同城的首個系統化、全覆蓋的發展規劃，其總體定位是在“十三五”期間，廣佛區域建設成為珠三角世界級城市群核心區和全國同城化發展示范區。

佛山市發展和改革局區域經濟科科長楊中認為，跨行政區統籌管理機構應當在重大基礎設施建設、生態環境保護和各類自然資源開發上做出統籌規劃，并督促規劃的有序實施。同時，在地方性政策法規上做出協調和規范，避免因為政策差異導致城市群內耗。

先行先試再造改革和創新紅利

城市群匯聚了人才、技術、資本、信息等高端要素，在促進經濟轉型上具有優勢條件，理應成為先行先試的引領者。長沙市委黨校經濟學教授李躍建議，要做好城市群在國家戰略中的功能定位和城市群內部城市間的功能定位，避免出現城市群間和城市群內部的過度競爭和同質化發展。

中國城市規劃設計研究院區域規劃研究所副所長陳明表示，城市規劃對城市群的發展至關重要。在制訂規劃中要引入需求管理理念，充分考慮公眾的需要和感受，形成以人為本、綜合平衡各種訴求、效率與公平統一的科學發展目標。

協調城市群之間和城市群內部的發展，需要加強法律的規范和制度的構建。這方面，可以制定關于城市群發展的法律法規政策，如區域規劃法等，以此來加強法律法規政策保障機制，突出強化城市群規劃的法律地位。

此外，構筑一體化的人才流動機制是促進城市群協調發展、提升城市群綜合競爭力的重大戰略舉措。這涉及戶籍政策、福利制度、薪資水平、子女教育等問題。充分發揮城市對人才的集聚作用，就應著手破除人才流動的藩籬，調動政府、企業等部門的主動性和創造性，進一步完善城市群內人才流動和保留機制建設。(半月談城市群調研小分隊：方列劉良恒 何欣榮 徐旭忠 李俊義 張超 白明山 趙瑞希)

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