燒餅是各地干部群眾的家常美食，但如果基層治理“翻”起了“燒餅”，就讓人實在吃不消了。半月談記者最近在基層調研時發現，一些多部門交叉施政的領域存在決策“翻燒餅”現象。部門之間“神仙打架”，基層成了“角力場”，讓基層干部做工作左右為難，基層群眾利益受到嚴重損害。

“神仙打架”：大棚項目很好，建在地上不行

中部一農業大縣規劃了一個“農光互補”的光伏農業一體化項目，市縣領導都大力支持。鄉鎮干部自上級獲知，該項目把光伏發電電池板裝在農業大棚頂上，電池板之間留有較大間隙，不會跟大棚內的蔬菜“搶”陽光雨露;大棚高度是普通大棚的3倍，可以實現多層栽培，正好發展立體農業和觀光農業。而且，大棚發的電不僅可以并入電網售與電網公司，還可以用來完善大棚的照明、保溫等功能。一個項目，兩份收入，讓干部們備受鼓舞。

大棚就這樣建起來了，一切都符合預期。只是，當收益即將裝進群眾腰包時，“不速之客”駕到。

縣國土部門找到了鄉鎮負責人：你們這個項目建在了基本農田上，是破壞耕地保護“紅線”的行為，必須限期整治，否則就要對負責人問責。

干部們當場傻眼了：“項目啟動的時候，我們反復征求了上級意見，發改委、農業部門都說可以，還讓我們加快建設進度。結果都搞好了，國土部門又跟我們說不行，要么拆棚子，要么摘帽子!”

怎么辦?干部們又跑到縣里去探問，結果發現，整改的壓力比上馬的動力大得多，只得把項目設施陸陸續續拆掉，“農光互補”落得個“拆光不補”。

如此部門“神仙打架”，并非這個縣基層干部群眾格外倒霉。半月談記者采訪發現，吃了上級施政“翻燒餅”的基層干部群眾，遭遇的困境種類繁多。

規定“神仙打架”，“土”政策與惠民策互為“矛”“盾”。中部某山區貧困縣歷來男子娶妻難，有的即便結婚，也因生活貧窮妻子離家出走。一些建檔立卡貧困戶反映，當地政府出臺產業扶貧貸款政策，實施過程中放貸部門卻規定，沒有結婚證的不能貸款。

決策“神仙打架”，鄉鎮干部陪著“拔河”。徹底關停還是轉型升級，讓洞庭湖區某縣的造紙業2017年陷入長達7個月的“拉鋸戰”。分管工業的縣領導認為，只要行業淘汰了落后設備，引進新技術實現轉型升級，沒必要關停，縣里也不用背負一次性補償的負擔;分管環保的縣領導則認為，造紙廠無論如何轉型升級污染隱患都難消除，必須徹底關停……鄉鎮不知選哪條路走，有的開了“同意轉型”的口子，企業聽話買了設備，孰料年底上級連續發文，湖區造紙廠無論大小三年內全部騰退。一些造紙企業因此上訪，壓力全落在了鄉鎮頭上。

政出多門：“各唱各的調，各吹各的號”

受訪的基層干部指出，治理“翻燒餅”，一方面在于部分政策制定時隨意性較大，“腦袋一拍有了、胸脯一拍干了、大腿一拍壞了”;另一方面也是官員“本位主義”作怪，上不了解宏觀政策，下不關心基層民意，只守著自己的“一畝三分地”做決定。

——決策隨意，“非程序化”埋“打架”根源。

華中科技大學教授趙振宇認為，一些政策、法規之所以會出現“打架”現象，是因為決策過程存在“非程序化”亂象。官員或圖省事，或貪專斷，導致決策偏離程序軌道，喪失了民主基礎和科學性，直接后果就是各級政府部門之間政令不統一，立法、司法和行政更無法有力配合，有效制約，帶來許多荒唐的行政成本，也給公權力“尋租”留下空間。

——片面重視部門利益，“鍋”統統甩給基層。

湖南省農村發展研究院首席專家陳文勝認為，“翻燒餅”治理的背后是部分上級單位唯自身、唯部門利益為重，“各唱各的調，各吹各的號”，事前不了解基層實際，群眾利益和鄉鎮難處更不在心上。

采訪中，有基層干部反映：當前鄉鎮不但要重視縣委、縣政府的綜合考核，還要應對縣里很多部門的考核，三天兩頭得簽責任狀，動不動“有關部門”就來個一票否決。“他們掌握專項資金、項目分配大權，都得罪不起，出了問題，鍋只好我們來背。”

——精準對接淪為空談，項目竣工才提“紅線”。

受訪的基層干部認為，基層要實施一個項目，必然會涉及多個部門，各部門雖說都是照章辦事，但更習慣關起門來辦，部際協商不暢通，對接機制不健全，往往基層要到項目竣工才知道還有此前沒聽過的“紅線”，往往賬單填了填罰單，損了經濟，丟了形象。

精準“勸架”：法規要理清，權責要對等

受訪的專家和基層干部呼吁，要避免決策“打架”，需進一步規范政策、法規的制定流程，把依法行政落到實處，更需建立科學的問責機制，讓政策制定者和執行者權責對等，從制度上強化部門聯動的責任和意識。

部分地方已著手規范出臺政策、法規時“各自為政”的問題。湖北省人大常委會法規審批工作處處長鄭文金介紹，修改后的立法法，除賦予設區市、自治州人大及其常委會制定地方性法規職權外，還賦予地方政府規章制定權。為夯實“監督防線”，湖北省人大常委會明確提出，省、市(州)人大常委會和省人民政府要加強對市(州)政府規章的備案審查監督。

同時，湖北還提出四個“不得”原則，其中包括不得違反上位法的規定，不得有地方保護主義，不得違背法定程序等內容。

曾就減少政策“打架”問題提交專項提案的全國政協委員梁靜建議，相關部門要把工作做到前面，在政策法規修訂前，由法制辦對有關“打架”法規的適用問題予以明確，提高政策的可操作性。在政策法規的制定過程中，可定期召開聯席會議，以民主討論“勸架”。

“要經常性地對已頒行的政策法規進行梳理和處理，及時對有沖突的內容進行廢止、修改和補充完善。”梁靜說。趙振宇則強調，決策出臺的程序化安排需要形成制度，盡力杜絕“拍腦袋”決策。

一些基層干部認為，真正消除“部門打架”，還要以更加科學的問責機制為保障，實現發令者和基層執行者權責對等。“只有這樣，才能改變少數部門‘亂發號施令，不全局考慮，不承擔責任’的現象。”陳文勝說。（半月談記者 周楠 梁建強）

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