【摘要】近年來(lái)，中央層面推動(dòng)整治形式主義為基層減負(fù)工作成效顯著，但在實(shí)踐層面仍存在若干深層次問(wèn)題：一是對(duì)形式主義的認(rèn)知存在偏差，未能準(zhǔn)確把握其本質(zhì)特征；二是減負(fù)措施與整治形式主義的聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未有效建立；三是權(quán)責(zé)體系不匹配與考核機(jī)制不科學(xué)等結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出。產(chǎn)生這些問(wèn)題的根源在于：行政管理理念實(shí)效性不足，有待更新；考核導(dǎo)向的路徑依賴(lài)問(wèn)題仍然存在；部門(mén)協(xié)同不足，數(shù)據(jù)壁壘尚未破除；職責(zé)邊界模糊，導(dǎo)致工作泛化問(wèn)題。對(duì)此，建議強(qiáng)化制度頂層設(shè)計(jì)、完善跨部門(mén)協(xié)同治理機(jī)制；完善績(jī)效管理體系，彰顯績(jī)效本源價(jià)值；優(yōu)化政府間事權(quán)配置，明晰部門(mén)與崗位職責(zé)邊界。

【關(guān)鍵詞】形式主義 基層減負(fù) 考核主義 基層治理 【中圖分類(lèi)號(hào)】D62 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

近年來(lái)，我國(guó)在整治形式主義為基層減負(fù)方面，取得顯著成效，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是政策體系日趨完善。自2018年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》以來(lái)，中央層面陸續(xù)出臺(tái)一系列重要文件，包括2019年《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》、2020年《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，以及2024年頒布的《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》。在這一政策框架下，各地政府積極推進(jìn)“六減”工作：減會(huì)議、減文件、減督查考核、減報(bào)表、減掛牌、減政務(wù)APP，形成系統(tǒng)化的減負(fù)格局。二是基層獲得感切實(shí)提升。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，基層公務(wù)員普遍反映工作壓力有所緩解。例如，有受訪者表示，“現(xiàn)在基本能夠按時(shí)下班，加班頻率明顯降低”；另有受訪者談到：“會(huì)議和文件減少了，督查考核更加規(guī)范，我們可以把更多精力放在服務(wù)群眾上”。這些反饋印證了政策實(shí)施的顯著成效。三是技術(shù)創(chuàng)新助力減負(fù)增效。部分地方政府積極探索數(shù)字化減負(fù)路徑，如推行“一次錄入、多方共享”的數(shù)據(jù)管理模式，運(yùn)用智能機(jī)器人開(kāi)展日常巡查，引入人工智能輔助公文寫(xiě)作等。這些創(chuàng)新實(shí)踐為基層減負(fù)提供了技術(shù)支撐。

同時(shí)，不可忽視的是，基層形式主義的整治仍存在深層次矛盾。一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題是，一些既有研究，多將形式主義的矛頭指向基層的上級(jí)部門(mén)，認(rèn)為只要整治好上級(jí)部門(mén)的形式主義要求，基層負(fù)擔(dān)自然減輕。但實(shí)際情況更為復(fù)雜：在中央政策指導(dǎo)下，雖然上級(jí)部門(mén)減少了會(huì)議、文件和督查考核，規(guī)范了問(wèn)責(zé)制度，但仍有部分基層干部反映負(fù)擔(dān)沉重。這一現(xiàn)象表明，形式主義問(wèn)題具有系統(tǒng)性特征：不僅來(lái)自上級(jí)，也涉及基層；既有管理技術(shù)問(wèn)題，也有管理機(jī)制與理念問(wèn)題。當(dāng)前減負(fù)工作面臨的困境，需要我們突破單一歸因思維，從體制機(jī)制、權(quán)責(zé)關(guān)系、考核評(píng)價(jià)等多維度進(jìn)行深入剖析。只有準(zhǔn)確把握問(wèn)題的本質(zhì)特征和內(nèi)在邏輯，才能找到真正有效的解決路徑。

基層調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的關(guān)于整治形式主義為基層減負(fù)面臨的挑戰(zhàn)

基層與上級(jí)單位對(duì)于形式主義的概念認(rèn)知存在差異。黨的十八大以來(lái)，中央非常重視基層減負(fù)問(wèn)題，出臺(tái)一系列政策指導(dǎo)基層減負(fù)，總體來(lái)看，這些政策聚焦基層實(shí)際，體現(xiàn)了中央對(duì)基層的關(guān)注，對(duì)民生的重視，著力為基層排憂解難，讓基層公務(wù)員輕裝上陣，積極投身為人民服務(wù)的實(shí)踐。例如，切實(shí)精簡(jiǎn)文件、嚴(yán)格精簡(jiǎn)會(huì)議、統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核、規(guī)范借調(diào)干部、規(guī)范政務(wù)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序管理、規(guī)范明晰基層權(quán)責(zé)、規(guī)范創(chuàng)建示范和達(dá)標(biāo)活動(dòng)等七個(gè)方面。但同時(shí)，這些政策也在一定程度上反映出，一些基層部門(mén)及其公務(wù)員將形式主義僅僅歸因于上級(jí)部門(mén)。而在實(shí)踐調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層的上級(jí)部門(mén)也同樣頗感無(wú)奈，他們認(rèn)為，“我們確實(shí)給基層減負(fù)了，但上級(jí)給我們的任務(wù)很重，我們已經(jīng)將基層認(rèn)為的形式主義減到最低，但是必要的會(huì)議還得開(kāi)，需要發(fā)的文還得發(fā)，必須的檢查還得做，否則，我們無(wú)法完成上級(jí)交辦的任務(wù)”。可見(jiàn)，基層與上級(jí)對(duì)“會(huì)議、發(fā)文、督考、借調(diào)、權(quán)責(zé)、達(dá)標(biāo)、數(shù)字技術(shù)”等方面有著不同理解，在此，亟需明晰形式主義的概念和內(nèi)涵。

要想弄清楚什么是形式主義，必須先明白什么是“形式”。《辭海》對(duì)“形式”的解釋為：事物內(nèi)在內(nèi)容的外在表現(xiàn)方式，既包括具體形態(tài)，也涉及抽象結(jié)構(gòu)或規(guī)范。而“形式主義”的解釋為：片面追求形式而忽略?xún)?nèi)容的一種形而上學(xué)的觀點(diǎn)、方法和作風(fēng)。實(shí)際上是務(wù)虛思想在行為中的體現(xiàn)。但是，判斷一項(xiàng)工作到底是不是形式主義，立場(chǎng)不同則看法不一。

從管理者角度看，形式是必須的，是承載管理意圖、管理目的、管理方法、管理技術(shù)的重要載體。在中國(guó)古代，“漢所以能制九州者，文書(shū)之力也。以文書(shū)御天下”，其中，數(shù)據(jù)的登記與記錄就來(lái)自4000多年前的原始社會(huì)，根據(jù)《史記》的記載，大禹為了治水而進(jìn)行人口調(diào)查，“禹平水土，定九州，計(jì)民數(shù)”。在15世紀(jì)的歐洲，備忘錄、日記賬和分類(lèi)賬要編上號(hào)碼并注明日期、所有交易的文件都要詳盡完備并永久存檔、定期核查以便內(nèi)部掌握。然而，在被管理者看來(lái)，這些信息、數(shù)據(jù)、表格對(duì)于他們的工作本身而言，可能并沒(méi)有多少功用，很可能被當(dāng)作形式主義。

因此，我們認(rèn)為，判斷一項(xiàng)工作是不是形式主義，主要看它對(duì)上級(jí)、基層和人民群眾的價(jià)值和意義，如果對(duì)各方都毫無(wú)價(jià)值和意義，則說(shuō)明這項(xiàng)工作就是形式主義，而這種價(jià)值和意義，本質(zhì)上就在于能否為人民群眾提供及時(shí)、有效、令人滿意的公共服務(wù)。2025年1月6日，最高人民法院院長(zhǎng)張軍在2025年度“最高人民法院法官講壇”第一講中提出：“凡是不利于審判執(zhí)行提質(zhì)增效的所謂管理、考核，對(duì)基層法院都是負(fù)擔(dān)，要堅(jiān)決廢止；凡是有利于審判執(zhí)行提質(zhì)增效的，可能是壓力，更是責(zé)任，但不能看成是負(fù)擔(dān)。”該論述就解讀了這一判斷原則。

由機(jī)制不暢帶來(lái)的基層負(fù)擔(dān)依然難以減少。持續(xù)深化整治形式主義為基層減負(fù)，能夠?yàn)榛鶎痈刹扛墒聞?chuàng)業(yè)創(chuàng)造良好條件。但是，基層負(fù)擔(dān)的產(chǎn)生是多方面的，形式主義是其中一個(gè)重要來(lái)源。在實(shí)踐中，在嚴(yán)格的減會(huì)、減文、減督考、減評(píng)比、減APP、明權(quán)責(zé)等措施下，基層形式主義確實(shí)不斷減少，但也出現(xiàn)形式主義新變種。例如，有的基層部門(mén)將多個(gè)會(huì)議合并開(kāi)，增加了會(huì)議的容量和時(shí)間；有的基層部門(mén)削減紅頭文件數(shù)量，但“紅頭”變“白頭”、文件通知變微信通知，下達(dá)的任務(wù)并無(wú)減少，基層負(fù)擔(dān)并無(wú)減輕，等等。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在排除形式主義的問(wèn)題之后，一些基層公務(wù)員必須完成的無(wú)謂的行政工作量依然不小。這也說(shuō)明，困擾基層的機(jī)制問(wèn)題，是引發(fā)基層負(fù)擔(dān)的另一深層原因，我們把這些負(fù)擔(dān)稱(chēng)之為“非形式主義”負(fù)擔(dān)。

權(quán)責(zé)不匹配、責(zé)能不一致，導(dǎo)致形式主義問(wèn)題。目前，各級(jí)編辦正在抓“三張清單”（權(quán)力清單、職責(zé)清單、負(fù)面清單）的梳理，“三張清單”有利于基層厘清權(quán)責(zé)劃分，確保責(zé)權(quán)一致、責(zé)能一致。但在具體落實(shí)上，還存在很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。一是職責(zé)劃分不清晰。例如，某鄉(xiāng)村開(kāi)展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，可是在其職責(zé)清單中，大多是配合工作，如“配合做好采煤塌陷地綜合治理相關(guān)工作……配合做好土地整治相關(guān)工作……配合做好河道、水庫(kù)、飲用水源地……等污染防治的監(jiān)督管理……”總共有15項(xiàng)配合工作，但具體以什么方式配合、權(quán)責(zé)如何劃分并不明確，這就為日后加重基層負(fù)擔(dān)埋下隱患。二是權(quán)責(zé)不匹配，有責(zé)無(wú)權(quán)。在法治社會(huì)，干部要依法辦事、依法行政，如果上級(jí)在下達(dá)工作任務(wù)和責(zé)任的同時(shí)，卻不愿意下放相應(yīng)的事權(quán)和資源，就必然導(dǎo)致基層一線“小馬拉大車(chē)”的結(jié)構(gòu)性困境。

過(guò)度考核引發(fā)形式主義問(wèn)題。當(dāng)前基層負(fù)擔(dān)重的主要原因之一，是上級(jí)的考核內(nèi)容仍然很多，尤其是過(guò)程性考核相對(duì)偏重。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，有的上級(jí)單位將大量日常工作的過(guò)程列入考核指標(biāo)體系，由此造成過(guò)度考核。這些過(guò)程性、指標(biāo)化的考核導(dǎo)向，不僅增加基層干部的工作負(fù)擔(dān)，影響察實(shí)情、出實(shí)招、辦實(shí)事，還會(huì)造成基層虛浮之風(fēng)、引發(fā)形式主義，使本應(yīng)起到督促引導(dǎo)作用的考核成為黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的桎梏。

形式主義與基層負(fù)擔(dān)的因果鏈條

考核機(jī)制設(shè)計(jì)不合理。我國(guó)行政部門(mén)多采用“壓力型體制”的運(yùn)行模式，植根于“目標(biāo)—考核—獎(jiǎng)懲”的考核主義范式，將目標(biāo)逐級(jí)分解并與獎(jiǎng)懲掛鉤。在“一級(jí)考一級(jí)”的行政傳導(dǎo)機(jī)制下，指標(biāo)壓力最終傳導(dǎo)至基層政府。這種機(jī)制在實(shí)踐中容易產(chǎn)生雙重負(fù)面效應(yīng)：一方面，考核目標(biāo)層層加碼，超出執(zhí)行者的承受閾值，催生出各種形式主義的應(yīng)對(duì)策略；另一方面，由于考核目標(biāo)制定不完善，壓力傳導(dǎo)機(jī)制不科學(xué)，基層即便能夠完成考核任務(wù)，也往往以工作人員的身心超負(fù)荷為代價(jià)。長(zhǎng)此以往，可能會(huì)助長(zhǎng)形式主義歪風(fēng)，挫傷基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性，形成“越考核，越形式主義”的惡性循環(huán)。這種現(xiàn)象暴露出當(dāng)前考核機(jī)制在設(shè)計(jì)上存在缺陷，亟待系統(tǒng)性改革。

考核權(quán)力規(guī)制不足。對(duì)基層的考核本質(zhì)上是一種行政權(quán)力，但在現(xiàn)行體制下缺乏對(duì)這種權(quán)利必要的制度約束。從權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際看，考核主體在指標(biāo)設(shè)置、周期確定、方式選擇等方面具有過(guò)大的裁量權(quán)，容易異化為“權(quán)力任性”。更深層次的問(wèn)題在于，一些基層單位考核文化，過(guò)度強(qiáng)調(diào)工具理性，忽視公共部門(mén)應(yīng)有的價(jià)值理性。考核權(quán)濫用導(dǎo)致“凡事務(wù)必考核”的行政生態(tài)，這看似是加強(qiáng)管理，實(shí)際上是過(guò)度考核，不僅違背現(xiàn)代治理理念，更助長(zhǎng)形式主義、加重基層負(fù)擔(dān)、降低工作實(shí)效。因此，必須從公務(wù)員考核理念、制度和方法，公權(quán)力制約等維度進(jìn)行系統(tǒng)性改革，真正為基層松綁減負(fù)，讓干部有更多時(shí)間和精力抓落實(shí)、謀發(fā)展。

部門(mén)協(xié)同的數(shù)據(jù)壁壘。雖然機(jī)構(gòu)編制部門(mén)通過(guò)“三定”方案明確了各部門(mén)的職責(zé)邊界，但在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，仍然有新的治理難題出現(xiàn)。例如，一些職能部門(mén)為強(qiáng)化條線管理，紛紛建立獨(dú)立信息系統(tǒng)，這導(dǎo)致基層部門(mén)陷入“一人多端、一事多報(bào)”的困境。這種“指尖上的形式主義”現(xiàn)象，折射出部門(mén)主義思維與數(shù)字化轉(zhuǎn)型之間的深刻矛盾。其根源在于缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)同共享機(jī)制，使得職責(zé)清晰化反而成為“數(shù)據(jù)孤島”形成的助推劑。

職責(zé)法定的制度空白。現(xiàn)行體制在職責(zé)劃分上存在“宏觀清晰、微觀模糊”的特征。雖然通過(guò)“三定”方案和地方組織法明確了各級(jí)政府和部門(mén)的權(quán)責(zé)范圍，但對(duì)公務(wù)員個(gè)體的職責(zé)邊界卻缺乏法律界定。這種制度空白極易導(dǎo)致三個(gè)典型問(wèn)題：能者多勞的“鞭打快牛”現(xiàn)象、工作任務(wù)的無(wú)限擴(kuò)張，以及考核目標(biāo)的隨意加碼。這些問(wèn)題的本質(zhì)是行政權(quán)力在微觀運(yùn)行層面缺乏法治約束，需要通過(guò)完善公務(wù)員職責(zé)法定化制度予以解決。

推進(jìn)基層減負(fù)、促進(jìn)基層工作提質(zhì)增效的對(duì)策建議

引入西方管理理論要與中國(guó)實(shí)情相結(jié)合。當(dāng)前，我們?cè)谝M(jìn)西方管理理論過(guò)程中，存在“重技術(shù)移植、輕語(yǔ)境適應(yīng)”問(wèn)題。管理理論的產(chǎn)生與發(fā)展都具有特定的歷史背景和制度環(huán)境，如泰勒科學(xué)管理理論誕生于美國(guó)工業(yè)化初期，韋伯官僚制理論形成于德國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程。引進(jìn)和使用這些管理理論，必須建立在對(duì)中國(guó)行政生態(tài)深刻理解的基礎(chǔ)之上。實(shí)踐表明，缺乏本土化改造的管理理論移植往往導(dǎo)致“水土不服”，這在基層治理中表現(xiàn)為考核指標(biāo)脫離實(shí)際、管理流程繁瑣等形式主義問(wèn)題。近年來(lái)，中國(guó)特色治理創(chuàng)新為破解這一困境提供了新思路。“街道吹哨、部門(mén)報(bào)到”的協(xié)同機(jī)制、“接訴即辦”的快速響應(yīng)系統(tǒng)等創(chuàng)新實(shí)踐，體現(xiàn)了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同”的中國(guó)治理智慧。這些源自本土實(shí)踐的創(chuàng)新探索，既吸收了現(xiàn)代治理理論的精髓，又充分契合了中國(guó)的政治體制和文化傳統(tǒng)，為切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)提供了行之有效的解決方案。因此，我們應(yīng)持續(xù)深化實(shí)踐、深入挖掘并系統(tǒng)總結(jié)這類(lèi)因地制宜的治理方法，以全面提升基層治理效能。

整治形式主義為基層減負(fù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需多部門(mén)協(xié)同參與，做好頂層設(shè)計(jì)。基層減負(fù)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，建議建立由中央辦公廳牽頭的跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)以下改革：第一，職責(zé)邊界厘定：由中組部會(huì)同編辦制定科學(xué)的職責(zé)清單，明確基層政府的權(quán)責(zé)范圍。建立職責(zé)調(diào)整的法定程序，防止隨意向基層轉(zhuǎn)嫁工作負(fù)擔(dān)。第二，考核體系重構(gòu)：需要國(guó)辦做好政府績(jī)效管理中考核權(quán)的管理和規(guī)范。推行“三減一優(yōu)”改革方案，即精簡(jiǎn)考核指標(biāo)數(shù)量、減少考核頻次、簡(jiǎn)化考核流程、優(yōu)化指標(biāo)結(jié)構(gòu)。合理壓縮過(guò)程性指標(biāo)，突出結(jié)果導(dǎo)向。第三，數(shù)據(jù)資源共享：由國(guó)家數(shù)據(jù)局牽頭建設(shè)統(tǒng)一政務(wù)平臺(tái)，打破“數(shù)據(jù)孤島”，實(shí)現(xiàn)“一次采集、多方共享”，提高數(shù)據(jù)利用效率，等等。

對(duì)基層的考核管理要回歸根本目的。對(duì)基層進(jìn)行考核管理具有多重功能，但根本目的是為了激發(fā)基層組織活力，促進(jìn)基層提升工作效能，為此需要考慮三個(gè)方面的再設(shè)計(jì)。一是樹(shù)立關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPI）思維。“上面千頭線、下面一根針”，基層工作千頭萬(wàn)緒，但是基層公務(wù)員編制及數(shù)量有限，績(jī)效考核必須抓住具有決定性作用的關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行考核。二是設(shè)計(jì)考核指標(biāo)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，根據(jù)現(xiàn)實(shí)變化動(dòng)態(tài)優(yōu)化考核指標(biāo)體系。三是完善績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)舉措。合理的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制能提升績(jī)效考核效果。對(duì)于需要監(jiān)測(cè)，但又無(wú)法統(tǒng)一納入指標(biāo)的工作內(nèi)容，應(yīng)采用單項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)制度。

推動(dòng)治理重心下移。《中華人民共和國(guó)憲法》第3條規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”伴隨國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，優(yōu)化政府間的事權(quán)配置，健全充分發(fā)揮中央和地方兩方面積極性的體制機(jī)制，理順中央、省、市、縣和鄉(xiāng)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)關(guān)系，其重要性日益突出。促進(jìn)基層工作提質(zhì)增效、推動(dòng)基層減負(fù)，要求推動(dòng)治理重心下移、權(quán)力下放、力量下沉。

【注：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)基層政府公務(wù)員工作動(dòng)力及其機(jī)制創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22BZZ072）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①翰君：《為基層干部松綁減負(fù)要常抓不懈》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2023年7月7日。

②《辭海》(第六版）第2冊(cè)，上海：上海辭書(shū)出版社，2009年。

③《習(xí)近平談治國(guó)理政》 (第三卷)，北京：外文出版社，2020年。

來(lái)源：?人民論壇?

作者：?中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo) 胡曉東