半月談記者 白田田

時下，零基預算成為改革熱詞。這項改革如何動真碰硬，落到實處？半月談記者在湖南調研了解到，這里的辦法是“高位推動、不搞試點、全面推開”。采訪中，面對零基預算這一話題，湖南省的干部就當前成效、待解難點、改革方向等娓娓道來。

高起點上，零基預算改革成色更足

事實上，早在20世紀90年代，我國就已經引入零基預算理念，多個省份啟動零基預算改革試點工作。但不論是從外部壓力還是從內部動力來看，這些改革力度都較為有限。

對比過去，如何認識當前零基預算改革在改革重點、改革力度等方面的差異、區別？湖南省財政廳廳長陳博彰說，當前的零基預算改革更側重于提升財政管理科學性、預算安排精準性、風險防控有效性，站在了新的更高起點上。省市縣三級全面推進、各類財政資金全面覆蓋，湖南零基預算改革破舊立新，成色更足。

——破觀望情緒

過去推不動、見效少的零基預算改革，究竟難在哪里？多位基層財政干部認為，難在形成共識、平衡關系，要做到這一點，離不開地方黨委政府的強力推動。

湖南將深化零基預算改革作為“落實黨的二十屆三中全會重點改革事項的第一項”，實行全省“一盤棋”。湖南省財政廳預算處處長胡云歸說，湖南不搞試點，在省市縣三級全面推開，將改革部署要求和責任橫向到邊、縱向到底傳遞到各級各部門，多地由黨委政府主要負責人直接部署和推動零基預算改革，各方清楚意識到此次改革沒有“緩沖帶”。

——破固化利益

打破支出僵化固化格局，破除預算“基數”，是零基預算改革的核心要義。在本輪改革中，湖南打破長期以來“基數+增長”的分配方式，已取消低效無效支出政策超1000項，累計清理收回非重點非剛性支出515億元；2025年起省級專項資金安排全部要提請省政府審批，壓縮部門自由裁量權。

長沙市財政局預算處處長文婷說，過去一些部門重分配、輕管理，自由裁量權較大，受到的監督約束較弱。長沙在2025年將公共項目由560個整合為6大專項、17個子項，統籌預算資金309.8億元，明確這些資金“姓公”，破除“資金部門化”窠臼。

打破部門壁壘和專項邊界后，財政資金減支、增效作用明顯。比如，湖南省自然資源部門牽頭建設“鐵塔哨兵”自然資源監測系統，數據信息供林業、水利、能源、應急等40余個行業部門使用，相比分頭建設節約資金6億元。

——破路徑依賴

“護盤子、守基數、爭資金”，長期以來，一些地方部門存在這樣以花錢為導向的路徑依賴。“黨委政府定任務、部門謀項目、財政籌資金”，湖南要求“以事定錢”，同時通過預算評審、績效評價、監督閉環等長效措施，落實“花錢問效”。

從2周到2個月以上，有的地方提前部署，編制預算的“謀事”時間明顯增加。“在年初甚至更早就想好把錢用于什么事情。”湖南省科技廳科技資源統籌處副處長郭芳妤說，今年和財政部門共同報送創新型省份建設專項資金配置方案，已經感受到明顯的變化。

湖南張官高速洞庭溪沅水特大橋施工現場 陳思汗 攝

做什么事、花多少錢，不能“憑經驗”，還得“有標準”。據了解，湖南推進基本支出、項目支出、基本公共服務支出等支出標準體系建設。以過去花錢彈性較大的信息化建設為例，有的地方花費數億元采購智慧城市項目，但運行情況并不理想，有的單位網絡帶寬遠遠超出實際需求。為此，湖南省衡陽市明確信息化網絡租賃服務指導價，制定流量和經費支出標準，每年節約4000萬元。

——破發展難題

改革給無效低效項目“做減法”，也要給地方重點產業和民生事業“做加法”。在湖南，原來分散在科技、教育、工信等17個部門管理的70多億元科研專項資金“合并”，1380項產業支持政策按照“存量優化、增量提質”的原則“集成”，整合的資金更多投向“謀長遠”的大事要事。

同時，零基預算改革還能有效化解地方政府債務難題。湖南某地級市財政局負責人說，通過實施零基預算，當地大幅緊縮財政支出，千方百計開源節流，應對債務到期風險，解決流動性緊張問題，守住了不發生系統性風險的底線。

三種心態影響改革效能

改革進入“深水區”，處處都是硬碰硬的較量，必須在思想觀念上“破舊立新”。半月談記者調研發現，在改革過程中，一些地方和部門還不同程度存在“博弈”“攀比”“躺平”等心態。

“博弈”心態：比如，有些單位仍有“守基數、護盤子”想法，將專項資金視為“自留地”，認為本單位工作重要，資金額度不能少；一些部門政策、資金停留在“物理層面”的簡單相加，尚未發生監管分配機制改革的“化學反應”；有的部門年初對預算進行壓減，年中又通過各種理由向上申請追加資金。

半月談記者了解到，根據審計、巡視意見，一些部門項目資金還存在多頭申報、交叉重復、隨意分配、擠占挪用等問題。部分資金在項目結束后未能及時退出，而是以新的項目名義繼續留在部門，造成資金冗余浪費。

“攀比”心態：一位負責產業相關部門預算的財政干部說，各產業發展牽頭部門都希望自己負責的領域獲得更多資金支持，相應工作能有更突出的成績，導致資金平衡的壓力較大。

“攀比”心態還體現于某些領域一味要求“只增不減”。多位基層干部反映，“上級點菜、下級買單”的問題仍然存在，一些上級部門以標準化建設、工作考核等名義要求市縣資金投入“只增不減”，與“以零為基”理念相悖。比如，有的部門要求一般公共預算中某項民生支出逐年增長，而當前一些市縣人口流出、出生率下降趨勢明顯，相關要求并不符合當地發展實際，易造成投資浪費。

“躺平”心態：零基預算改革推出后，一些地方干部以“拿不到錢”為由，不作為、不創新，有的地方甚至干脆將“零基預算”異化為“零預算”。

“原來分管領導可以主導資金安排，做事有財力支撐，也就更有積極性。”中部某地級市一位副區長直言，現在一些干部認為財政沒錢、權力上收，干脆維持現狀算了，也不去琢磨其他辦法，發展勁頭不足、爭取項目積極性不高。

保持勢頭，持續發力

“博弈”“攀比”“躺平”等典型心態，反映出改革理念與“基數慣性”的沖突、制度剛性與改革靈活性的矛盾、技術要求與基層能力的落差，這是各地面臨的共性挑戰。湖南大學經濟與貿易學院教授洪源等專家認為，需在頂層設計、資金統籌、配套體系等方面持續發力，破解改革出現的新現象、新問題。

一是對改革探索加強激勵和指導。受訪人士建議，建立深化零基預算改革的領導責任制，對主動削減不必要預算開支和改革成效顯著的地區和部門予以激勵；對改革進展緩慢、成效不佳的地區予以分類幫扶和指導，及時發現問題并研究完善措施，同時避免“一刀切”式的預算壓減，防止出現改革偏差。

二是進一步加大資金統籌力度。多名地方財政干部建議，中央進一步加大財力性轉移支付力度，并給予地方統籌空間，對教育、科技、銜接推進鄉村振興等有明確增長要求的政策，結合改革精神和現實需要適時調整優化。在重大科技攻關等方面，探索推進央地聯動、部省聯動，實現更高層次的統籌。

三是持續完善改革配套支撐體系。洪源等專家表示，應在支出標準、預算評審、績效評價、資產管理、人才隊伍等方面進一步完善配套支撐體系，在預算編制中加強人工智能、大數據等信息技術的應用，升級預算管理一體化系統，全面提升地方預算管理的科學性、規范性。