申衛(wèi)星

人類社會的發(fā)展始終受到地震、戰(zhàn)爭、傳染性疾病等自然災(zāi)害、人為災(zāi)難的威脅。在某種意義上，傳染性疾病的暴發(fā)比戰(zhàn)爭和地震的威脅還要大，尤其是在當今社會，人員流動性大幅度提高，局部的傳染病疫情往往牽一發(fā)而動全身并迅速演化為全局性的重大危機。公共衛(wèi)生法治對于科學有效防治傳染性疾病，保障公共衛(wèi)生安全和公民基本權(quán)利，維護公共衛(wèi)生事件發(fā)生后的社會穩(wěn)定，發(fā)揮著舉足輕重的作用。

公共衛(wèi)生法治的核心價值取向

此次新冠肺炎疫情嚴重威脅人民生命安全和身體健康，公共衛(wèi)生治理機制面臨考驗。2月3日，中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議，習近平總書記特別指出，“這次疫情暴露出我們在城市公共環(huán)境治理方面還存在短板死角，要進行徹底排查整治，補齊公共衛(wèi)生短板”，“有關(guān)部門要加強法律實施，加強市場監(jiān)管，堅決取締和嚴厲打擊非法野生動物市場和貿(mào)易，堅決革除濫食野生動物的陋習，從源頭上控制重大公共衛(wèi)生風險”。2月5日，習近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時強調(diào)，全面提高依法防控、依法治理能力。2月14日，在中央全面深化改革委員會第十二次會議上，習近平總書記強調(diào)，要強化公共衛(wèi)生法治保障，全面加強和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，認真評估傳染病防治法、野生動物保護法等法律法規(guī)的修改完善。

在全面依法治國背景下，在疫情防控的嚴峻時刻，推進公共衛(wèi)生法治建設(shè)這一重大課題擺在了我們面前。推進公共衛(wèi)生法治建設(shè)首先要明確公共衛(wèi)生法治的價值取向。筆者認為，公共衛(wèi)生法治的核心價值取向在于實現(xiàn)公共衛(wèi)生安全與公民基本權(quán)利保障的平衡。我國傳染病防治法第1條和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例第1條開宗明義規(guī)定了我國公共衛(wèi)生法規(guī)的立法目的，即保護公共衛(wèi)生、維護社會秩序、保障人體健康。據(jù)此，一方面，公共健康是由全社會來促進的群體的健康，保護公共衛(wèi)生安全是公共衛(wèi)生法治所關(guān)注的重要價值。另一方面，在公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，為了保障社會公共利益而限制個人權(quán)益有其正當性，但是對個人基本權(quán)利的限制也應(yīng)有邊界，即不能超過維護公共健康利益的必要范圍。把實現(xiàn)公共衛(wèi)生安全與公民基本權(quán)利保障的平衡作為公共衛(wèi)生法治的核心價值取向，有助于通過一系列制度設(shè)計實現(xiàn)為了公共健康而采取的強制隔離制度與人身自由保障、征用制度與財產(chǎn)權(quán)維護、信息披露與隱私權(quán)保護的平衡。

健全和用好公共衛(wèi)生法治的重要機制

推進公共衛(wèi)生法治建設(shè)，應(yīng)在堅持公共衛(wèi)生法治價值取向基礎(chǔ)上，構(gòu)建科學規(guī)范、系統(tǒng)完備、運行有效的法律體系，并加強配套制度建設(shè)，特別是要健全和用好以下重要機制。

第一，健全公共衛(wèi)生的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和執(zhí)行機制。由于傳染病很少單純地局限于某一轄區(qū)，而是會對整個國家或地區(qū)構(gòu)成風險，因此，中央與地方以及各部門之間的協(xié)調(diào)顯得至關(guān)重要，公共衛(wèi)生法治建設(shè)首先要明確管理體制，即管理機構(gòu)的法律地位、組織形式和權(quán)力分配關(guān)系等。目前，我國臨時性突發(fā)事件議事協(xié)調(diào)機構(gòu)比較多，各機構(gòu)之間不同程度存在信息交流不暢、分工不清、協(xié)同不力等問題。筆者認為，應(yīng)組建國家級的應(yīng)急管理決策指揮和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)一處理各類突發(fā)事件，以有效應(yīng)對公共衛(wèi)生危機。

第二，建設(shè)公共衛(wèi)生長效機制。公共衛(wèi)生長效機制的建設(shè)分為兩個方面，一是對已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行有效應(yīng)對；二是“防患于未然”，對可能發(fā)生但尚未發(fā)生的公共衛(wèi)生事件進行預(yù)防與準備。具體包括：首先，完善公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案制度，可按照預(yù)案的性質(zhì)，將預(yù)案分為戰(zhàn)略級預(yù)案、操作級預(yù)案、戰(zhàn)術(shù)級預(yù)案和現(xiàn)場行動方案，各自有其不同的適用對象與使用功能。其次，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險評估機制，對可能發(fā)生的風險進行評估，以減少重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，最大限度減輕影響。最后，加大對公共衛(wèi)生的投入力度，健全醫(yī)療保健救助機制。政府應(yīng)健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系，優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生資源投入結(jié)構(gòu)，加強農(nóng)村、社區(qū)等基層防控能力建設(shè)；探索建立特殊群體、特定疾病醫(yī)藥費豁免制度，減輕困難群眾就醫(yī)就診后顧之憂。同時，對在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的有功人員和單位，在職稱評定、特殊津貼發(fā)放、困難補助、帶薪休假、稅收等方面給予獎勵與優(yōu)惠，促進良性反饋機制的形成。

第三，完善疫情報告和發(fā)布機制。依法做好疫情報告和發(fā)布工作，按照法定內(nèi)容、程序、方式、時限及時準確報告疫情信息。監(jiān)測、預(yù)警和報告系統(tǒng)是早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要信息平臺。我國目前已建成全球規(guī)模最大的傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)，并在此次新冠肺炎疫情中運用。就疫情中個人健康信息的獲取和公開而言，關(guān)鍵是要在公眾健康知情權(quán)和個人信息保護間求得平衡。國家或地方公共衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)盡可能使用與公共衛(wèi)生目的相符的無法識別的健康信息。對可識別健康信息而言，公共衛(wèi)生機構(gòu)獲取該信息應(yīng)當完成通知要求，特定條件下可以用于科研用途，不得用于商業(yè)目的。原則上可識別健康信息不是公共信息，除非獲得本人的書面授權(quán)，否則不可披露，且信息的采集者負有保護義務(wù)。

第四，建立高效、敏捷、快速反應(yīng)的應(yīng)急決策與處置機制。在當今社會，越來越多的突發(fā)公共衛(wèi)生事件形成機理不明、演變過程復(fù)雜、影響后果嚴重，難以用傳統(tǒng)的常規(guī)方法進行研判和處置。公共衛(wèi)生應(yīng)急決策的目標是在盡可能獲得充分信息的前提下，縮短決策時滯和決策質(zhì)差，即在盡可能短的時間內(nèi)迅速有效地采取各種與實際情況相符的正確決策。建立高效、敏捷、快速反應(yīng)的應(yīng)急決策與處置機制，就要健全重大疫情應(yīng)急響應(yīng)機制，建立集中統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)指揮體系，做到指令清晰、系統(tǒng)有序、條塊暢達、執(zhí)行有力，精準解決疫情第一線問題；建立健全分級、分層、分流的傳染病等重大疫情救治機制，盡最大可能控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害，保障公眾的身體健康與生命安全。

第五，嚴格公共衛(wèi)生監(jiān)督問責機制。沒有關(guān)于法律責任的規(guī)定，權(quán)力（利）和義務(wù)就難以落實。建立監(jiān)督問責機制，旨在對權(quán)力（利）與義務(wù)進行規(guī)制，對在公共衛(wèi)生事件中違反相關(guān)法律、法規(guī)的行為課以相應(yīng)的法律責任。國家工作人員在防控疫情過程中瀆職、失職的，公民傳播病毒危害公共安全的，醫(yī)療機構(gòu)或個人生產(chǎn)、銷售不符合標準的醫(yī)用器材的，以及編造、故意傳播與疫情有關(guān)的虛假信息的，如符合刑法相關(guān)規(guī)范，即可追究刑事責任。對突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱瞞、緩報、謊報；未按照法律、法規(guī)的規(guī)定，完成突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理所需要的設(shè)施、設(shè)備、藥品和醫(yī)療器械等物資的生產(chǎn)、供應(yīng)、運輸和儲備的，以及在突發(fā)公共衛(wèi)生事件調(diào)查、控制、醫(yī)療救治工作中玩忽職守、失職、瀆職的，可以對相關(guān)行政部門及責任人追究行政責任。未來可以通過立法使得法律責任的界定更加清晰，對當事人的行為產(chǎn)生更加明確的指引。

第六，充分利用國際合作機制。經(jīng)濟全球化時代，傳染性疾病在人群之間、區(qū)域與區(qū)域之間甚至國家與國家之間極易迅速傳播蔓延，公共衛(wèi)生問題不再是一國內(nèi)部的事情。《國際衛(wèi)生條例（2005）》指導(dǎo)著全球公共衛(wèi)生的合作機制，我們應(yīng)當在此框架下，不斷完善和充分利用檢測和通報機制、信息核實與提出建議機制、傳染病檢疫機制、合作和援助機制等，加強與國際社會的合作，增強相應(yīng)公共衛(wèi)生能力，為疫情防控贏得良好的外部環(huán)境。（作者：申衛(wèi)星，系清華大學法學院院長、教授，中國衛(wèi)生法學會副會長）