我國是草原大國，草原面積廣大，需要妥善管理。2018年，國家機構(gòu)改革對草原管理部門進行調(diào)整，組建國家林業(yè)和草原局(為自然資源部管理的國家局)，以使草原管理體制機制更加順暢。半月談記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分基層地區(qū)機構(gòu)改革后面臨新情況，加之一些草原管理遺留問題懸而未決，致使草原保護仍存在一些盲區(qū)。

管理對象沒過來，只劃機構(gòu)沒劃人

中國林業(yè)科學(xué)研究院對1949年以來我國草原管理機構(gòu)設(shè)置及優(yōu)化作了分析研究，指出70多年來國家草原管理行政機構(gòu)發(fā)生了多次調(diào)整，大體涉及農(nóng)業(yè)部畜牧業(yè)司草原處、全國畜牧總站草業(yè)處、農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心、國家林業(yè)和草原局草原管理司等部門，部門內(nèi)部職能機構(gòu)也進行了多次調(diào)整。

2020年，全國人大常委會執(zhí)法檢查組公布的情況顯示，市、縣級層面獨立設(shè)置林草機構(gòu)的比例分別占68%和47%，這意味著當(dāng)時全國一半以上的縣級行政區(qū)沒有獨立設(shè)置林草機構(gòu)。半月談記者調(diào)研了解到，除了林草機構(gòu)尚不健全，2018年機構(gòu)改革后，規(guī)定草原管理從農(nóng)業(yè)口劃到林業(yè)口，但在部分基層地區(qū)，一些職能并未及時劃轉(zhuǎn)。

“所有的國有草場一個沒過來，多數(shù)還在農(nóng)業(yè)口;與草有關(guān)的科研、科技單位，人員一個都沒過來……”曾在西部某省林業(yè)局任職的一位領(lǐng)導(dǎo)干部說。相關(guān)說法得到曾在該省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳下屬草原監(jiān)理站擔(dān)任副站長的一名干部印證：“全省的國有草場，沒有一畝是歸林業(yè)的。”

據(jù)了解，當(dāng)?shù)囟鄠€成建制的正縣級草場沒有劃到林業(yè)局，有的是歸省級農(nóng)業(yè)部門管理，有的則由屬地政府管理。機構(gòu)改革后，部分地區(qū)林業(yè)單位“被邊緣化”，出現(xiàn)草原保護相關(guān)資源、人才流失的情況。“有一次到一個國有草場調(diào)研，發(fā)現(xiàn)正式職工不少都走了，請了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民看護，專業(yè)度明顯下降。”一位受訪的領(lǐng)導(dǎo)干部說。

“改革前，各地都有草原監(jiān)理機構(gòu)，到縣級有抓手;改革后，只劃機構(gòu)沒劃人，原來的草原監(jiān)理站撤銷了，人員也打散放到其他部門去了。”上述曾任副站長的干部說，改革還將原隸屬農(nóng)業(yè)口的執(zhí)法機構(gòu)劃到林業(yè)口，但相關(guān)工作人員沒有相應(yīng)轉(zhuǎn)隸，導(dǎo)致執(zhí)法力量非常薄弱。

半月談記者走訪調(diào)研的西部某地草原

有的地塊“既是林地，又是草地”

根據(jù)第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)，西部某地共有草地近300萬畝。“在新的數(shù)據(jù)沒出來之前，還是以這個為準(zhǔn)。”負責(zé)草原管理的一位處長告訴半月談記者，由于草原資源調(diào)查與林地資源調(diào)查判定林草面積的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和方法長期不統(tǒng)一，造成林草面積界限不明、重疊統(tǒng)計。

今年，《全國森林草原濕地荒漠化普查工作方案》出臺，要求解決林草濕調(diào)查監(jiān)測植被覆蓋類型與國土調(diào)查地類不一致的問題。“當(dāng)下各地都在將林地、草地、濕地數(shù)據(jù)與第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)對接融合，意味著各方數(shù)據(jù)要搞到一張圖上，但感覺草地越搞越少。”西部某縣林業(yè)局的一名副局長說。

明晰草原產(chǎn)權(quán)才能規(guī)劃草原的利用形態(tài)，避免糾紛。然而當(dāng)前不少地方草原與林地、濕地、耕地等地類之間有不同程度的地塊重疊、數(shù)據(jù)交錯問題，“一地多證”的現(xiàn)象依然存在，同一地塊可能擁有草原證、林權(quán)證、土地承包經(jīng)營權(quán)證等多個權(quán)屬證書，由此產(chǎn)生部門之間管轄權(quán)的異議。

“有人既有草地證，又有林地證。遇到土地征收等情況時，他們一般不出示草地證，因為按地價來說，耕地最貴，其次是林地，草地最便宜。”一位林業(yè)干部說，草原權(quán)屬爭議反映出重地輕草、重林輕草的管理理念，一些老百姓不愿辦草證、自然資源部門確權(quán)不接招，不愿多認定基本草原。“耕地、林地占補平衡時往往先犧牲草地。”

一家長期關(guān)注林業(yè)話題的咨詢公司負責(zé)人說，無論是“林地保有量”還是“耕地保有量”，都要站在科學(xué)的角度，宜林則林、宜耕則耕，不能為了數(shù)據(jù)增加保有量。“要尊重歷史、照顧現(xiàn)實，科學(xué)、客觀確定土地性質(zhì)，真正實現(xiàn)一張圖管土地，統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理。”

林草部門成了“保守部門”?

今年避暑旅游旺季，半月談記者來到一個草原景區(qū)發(fā)現(xiàn)，自從入選某機構(gòu)評選的“最美草原”后，這里知名度增加，除了風(fēng)力發(fā)電設(shè)施外，不少游客在這里露營、騎馬、自駕。根據(jù)景區(qū)數(shù)據(jù)，單日游客數(shù)時常在1萬人以上。

但草原景區(qū)涉及村居的一位駐村第一書記告訴半月談記者，無節(jié)制的人為活動對這片草場生態(tài)系統(tǒng)已造成傷害。“聽上年紀(jì)的村民說，原來草原的草有齊腰高，現(xiàn)在是低矮的草甸，已經(jīng)長不起來了。之前做過統(tǒng)計，附近村莊共有8000多頭牛羊，滿山放野馬、拉客宰客的問題突出。”

某地草原旅游管理水平有待提高

曾在西部某省林業(yè)局任職的一位領(lǐng)導(dǎo)表示，本地草地旅游管理水平不高、略顯粗放，分級分類管理的能力還不足，“哪些地方、區(qū)域是禁止性的，哪些是可以使用或是約束性的，都應(yīng)該分級分類進行清單化管理”。一名高校草業(yè)科學(xué)系的特聘教授指出，目前草地利用方式是天然放牧，部分草地被用于發(fā)展旅游業(yè)，少數(shù)草地被征地占用，用于太陽能發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電等。

部分受訪對象指出，一些地方按捺不住獲取短期利益的沖動，亂挖濫墾、違規(guī)占用草地，嚴(yán)重威脅草地資源可持續(xù)發(fā)展。比如某地發(fā)現(xiàn)基本草原埋有煤礦后，選擇剝離草皮、用挖機露天挖煤。在申報項目過程中，地方只給領(lǐng)導(dǎo)匯報增加利潤、稅收、就業(yè)等利好因素，沒有提及占用基本草原的問題。生態(tài)遭到破壞后，從省市到縣鄉(xiāng)，10多名干部被追責(zé)問責(zé)。

“為保護草地資源，有時候林業(yè)部門在大家心目中，就變成一個不支持經(jīng)濟發(fā)展工作的保守部門。”受訪干部表示，如何堅持保護優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧，提升草原資源合理利用水平還是一個待解的難題。

半月談記者：向定杰 施錢貴